【关键词】高校；领导体制；工作机制；党委领导下的校长负责制
新中国建立60多年来，高校先后实行过校务委员会制(1949—1950年)、校长负责制(1950—1956年)、党委领导下的校务委员会负责制(1956—1961年)、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制(1961—1966年)、党的一元化领导下“革命委员会”制(1966—1976年)、党委领导下的校长分工负责制(1977—1985年)、部分高校试行校长负责制(1985—1989年)等7种不同领导体制。1989年以来，高等学校开始推行党委领导下的校长负责制，在多年实践的基础上，1996年中共中央发布了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，明确规定高等学校实行党委领导下的校长负责制，1998年党委领导下的校长负责制被载入了《中华人民共和国高等教育法》，以法律的形式正式固定下来。
一、高校党的领导体制和工作机制的基本现状
实践证明，党委领导下的校长负责制，是坚持社会主义办学方向的根本保证，是依法治校的生动体现，是科学决策与民主管理的有机统一，符合现代大学管理体制变革的客观要求，符合中国国情，具有鲜明的中国特色，是一个行之有效、科学管用的高校领导体制。
（一）各高校在健全领导体制和工作机制上的成功做法
近年来，不少高校积极探索，在健全党委领导下的校长负责制这一领导体制和工作机制上创造了很多成功做法。
1．制定了党委领导下的校长负责制的相关制度
各个高校根据《中国共产党章程》《高等教育法》和《中国共产党普通高校基层组织工作条例》等法规和制度性文件，建立了学校党委全委会、党委常委会、书记办公会、校长办公会、校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会等会议制度及议事规则，界定了学校的领导、决策、执行、咨询、监督等机构的职责范围和工作规程，为学校各项工作的有序推进提供了有效的制度保证。
2．建立了与党委领导下的校长负责制相适应的内部管理制度
各个高校以“学校党委——校内二级单位党委（党总支）——党支部”为形式的学校党组织机构体系健全，为学校党的领导作用发挥奠定了坚实的组织基础。同时，高校积极稳妥地推进管理重心下移，改变学校内部权力过分集中的现状，逐步建立结构合理、层级清晰、责权分明的校、院、系三级管理体系，提高行政管理的高效化、专业化。在院系管理层面，各个高校切实贯彻相关规定，认真实施院（系）党政联席会议制度，创造了各具特色的实践模式。
3．正确处理坚持党的领导、依法治校、民主管理之间的关系
坚持党的领导是高校发展的根本保证，而依法治校与民主管理是学校依法办学一个问题的两个方面。各个高校在坚持党的领导的基础上，努力推进民主管理和依法治校进程，不断建立健全教职工代表大会制度，通过教代会这种民主管理、民主监督的基本形式和制度，确保教职工依法充分行使民主权利，参与学校民主管理，使学校领导广泛听取教职工意见，促进决策科学化和民主化。
（二）高校在贯彻落实党委领导下的校长负责制中积累的基本经验
经过多年的实践，各个高校在贯彻落实党委领导下的校长负责制中积累的一些基本经验。
1.正确把握党委领导下的校长负责制的科学内涵是实施好这一领导体制的基础
实施党委领导下的校长负责制，首先要求必须充分发挥党委领导核心作用，始终总揽学校全局，把握正确方向，实施重大决策，协调各方利益；其次又要充分尊重校长作为高校法定代表人的依法行政权，保障其切实履行好在教学、科研、社会服务等方面的行政管理职能。
2.提高党政领导班子成员的素质是实施好党委领导下的校长负责制的条件
党政领导班子成员素质的高低是能否落实好党委领导下的校长负责制的条件，只有不断提高高校党委和行政领导班子成员的素质，尤其是政治素质，才能有效保证党委领导下的校长负责制的顺利实施并取得良好效果。
3.处理好“党委领导”和“校长负责”两者关系是实施好党委领导下的校长负责制的关键
党委实施政治领导和担负重大事项决策，但要避免对行政事务大包大揽；校长依法对高校行政行使指挥权，但必须服从党委统一领导。只有这样，才能有效地保证学校整体系统功能的高效发挥。
4.坚持和完善民主集中制是实施好党委领导下的校长负责制的保障
高校党政领导班子成员来自五湖四海，各人经历、个性、风格、工作方法不尽相同，只有通过民主集中制，协调好党委与行政、上级与下级、“一把手”与班子成员、领导班子与广大党员和群众的关系，才能保证高校决策的科学性和民主性。
二、高校党的领导体制和工作机制中存在的主要问题
（一）高校党委与行政、行政与学术的权责界限不够清晰
1.各个高校“三重一大”事项界定差异较大
中央文件规定，“三重一大”事项必须由领导班子集体作出决定。但是，由于办学情况差别很大，不同高校对于“三重一大”的规定并不一致。比如有的学校规定“500万元以上”属于“大额度资金”，而有的学校则规定“5万元以上”就属于“大额度资金”。对于“三重一大”事项界定不清晰，往往成为高校党政之间出现矛盾的因素之一。
2.个别高校党政决策机构人员重叠过多
在一些高校，党委常委会和校长办公会人员构成重叠过多，甚至出现党委常委中只有党委书记一人不在校长办公会组成人员中的情况，使得学校党委“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则实施有所弱化。
3.书记和校长的职权运作模式不够清晰
处理好党政关系的关键是处理好书记和校长的关系，而处理好二者关系的重点则是他们各自的职权运作模式必须清晰明确，但是，在现行领导体制下，书记怎样抓好决策的落实和校长以何种方式全面负责行政工作的问题，在制度上没有明确的规定，从而导致在实践中出现了较大的随意性。
4.行政权力和学术权力相互交错较多
目前，高校行政、学术权力的重叠状况比较普遍，行政、学术职责不清现象客观存在。由于我国高校在内部管理体制上采用行政化的管理方式，使得与学术事务相关的资源分配权由高校管理部门掌握，学术委员会中行政人员数量偏多，学术事务被间接行政化。行政权力和学术权力的相互交织，造成分工不明，责任不清。
（二）高校党政领导干部选拔任用机制不够健全
1.选拔标准有待细化
目前，我国并不存在统一的高校领导干部选拔标准。从各个地方的有关规定来看，高校领导干部的选拔标准较为笼统，针对性不强，不能很好地适应高校改革发展的实际需要。一般认为，高校党政领导干部应由讲政治、懂教育、会管理、擅长社会活动的人担任更为合适。
2.选拔方式比较单一
从目前的实际情况来看，我国高校中的领导干部，无论是党务领导干部，还是行政领导干部，基本上是单一的委任制的任命方式产生的，选拔方式不够多样化。
3.领导干部任期刚性不强
由于没有刚性的规定，一些高校领导干部任期届满，由于种种原因，不能按期换届；个别领导干部在同一岗位上任期甚至长达十多年，导致高校领导班子结构不能得到及时优化，影响了领导班子的活力。
（三）高校决策运行机制不够完善
1.决策过程的民主参与渠道不畅
虽然《高等教育法》规定了学术委员会对学术事项的“审议权”和教代会“参与民主管理和监督”的职能，但由于运行机制不够健全，广大干部师生、基层院系民主参与渠道不够畅通，方式不够多样，这些权力在很多高校并没有得到很好的保障和落实。
2.决策程序的规范化程度不高
事实上，各个高校的决策程序设计存在较大差异。有的学校设置有若干个辅助决策机构，包括学生在内的校内各种利益群体都能够参与到与之切身利益相关的重大事项的决策过程之中；而有的学校虽设有辅助决策机构，但缺乏决策前的充分沟通和决策后的信息反馈；还有一些学校没有设置相应的辅助决策机构，决策的咨询论证环节缺失，决策程序不够规范。
3.决策执行机构设置不尽合理
在现实中，一些高校机构设置重叠，职能相互交叉，决策执行过程中经常出现职责不清、相互扯皮的现象，执行的效率低下，直接影响到党对高校决策机制的有效运行。
（四）高校监督问责机制不够有效
1.监督机制不够健全
出于对办学自主权的尊重，对于上级主管机关而言，往往会把工作重心放在了选配好高校领导班子特别是两个“一把手”上，日常监督相对较少。对于高校党政领导干部的校内监督，主要依赖于高校纪检监察部门和党员群众。但是，高校纪检监察部门是在同级党委和行政领导下开展工作的，缺乏相对独立性，对于高校党政领导干部，尤其是对党政“一把手”很难起到实质性的监督作用。
2.问责机制不够健全
在一些高校中，党政领导班子的目标责任制度不健全，缺乏清晰可行的高校党政领导班子问责制度的实施细则；对高校领导干部在工作中发生重大失误、造成严重损失的现象，缺乏严格的责任追究制度与纠错机制。
三、健全高校党的领导体制和工作机制的对策建议
（一）围绕一个基本目标
健全党对高校的领导体制和工作机制，其基本目标，就是完善中国特色现代大学制度，完善治理结构，从而全面提高高等教育质量和提高人才培养质量。为此，高校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权。完善大学校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。
（二）改革两种管理体制
健全党对高校的领导，必须要改革高校的外部管理体制和内部管理体制，构建有中国特色的“双层式”现代大学管理制度构架。
1．改革高校外部管理体制
高校外部管理体制体现在学校和政府之间的关系、学校党委和上级党委的关系问题上。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了“推进政校分开管办分离”和“落实和扩大学校办学自主权”的改革原则，为改革高校外部体制提供了依据。从改革目标来看，可以用一句话来概括，那就是“政府宏观管理，市场适度调节，社会广泛参与，学校依法自主办学”。因此，就政府层面来讲，需要实现集权管理到放权管理、从全面管理到服务管理的转变。就高校层面来讲，需要充分运用办学自主权，实现从管理客体到管理主体的转变。另外，上级党委对高校党委的领导方式问题，也必须通过党内文件予以明确。
2．改革高校内部管理体制
高校内部管理体制是学校内部管理主体之间的关系问题。改革的核心问题是管理主体的多元化，分权制衡。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《高等教育法》明确规定，我国公办高校的领导体制是“中国共产党基层委员会领导下的校长负责制”。具体而言，就是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。这个领导体制，是由党委、校长、教授、群众四个权力主体组成的四位一体领导体制，是一个有机统一的整体，不能随便割裂开来进行理解。目前，高校内部领导体制改革的重要任务，就是要厘清四个权力主体的权力界限，划清职责范围，并使之法律化、制度化、规范化。
在改革高校内部管理体制方面，当前的核心问题有两个。第一，是规范高校党委和行政职权的运作模式。要进一步完善高校党政会议议事规则，健全党政协同运作机制，调整党委常委会和校长办公会人员构成，减少党政决策会议参加人员交叉重叠过多的情况，确保高校党委“议大事、谋大局、管方向”的决策职能的有效履行和行政“抓组织、抓协调、抓落实”的执行职能的充分发挥。第二，是协调好行政权力和学术权力之间的关系。协调好高校行政权力和学术权力之间的关系，克服两者之间的越位和错位现象。首先，要进一步明确行政权力和学术权力的界限，严格限制行政权力被任意放大或对学术权力进行不适当地干预。其次，要大力推行高校辅助决策委员会制度，充分发挥学者与学术组织在学术事务中独立决策和自主管理的作用。再次，要整合各学术机构，有效配置人力资源和权力，健全校务委员会、学术委员会、教学委员会、教学督导等相关制度，保障高校学术事业的健康发展。最后，要改善高校行政管理方式方法，实现高校从以行政管理为主导的高度集中的管理模式向行政管理与学术管理相结合的管理模式转变。
（三）完善四个工作机制
1．完善选拔任用机制
这里的选拔任用机制，主要是指高校领导班子的选拔任用。结合高等教育发展的实际情况和高校管理工作的特点，要优化高校党政领导班子成员结构，合理确定专职行政管理干部与“双肩挑”人员的比例，形成政治结构优良、专业结构合理、智能结构互补、年龄结构梯次、气质结构相容的高校党政领导班子队伍。值得一提的是，高校行政领导的选拔任用应该和党委领导的选拔任用有所区别，这一点必须通过党内文件和法律规定的形式予以明确。
2．完善科学决策机制
完善科学决策机制，需要在建章立制中充分考虑决策过程的民主化问题。要给予辅助决策机构、决策咨询机构、校务委员会、专家委员会、专门委员会等机构参与决策的权力，规范其参与决策的方式、方法和途径。
3．完善规范执行机制
目前，在高校决策执行问题上，还存在部门本位、利益本位、形式主义等问题，导致决策执行效率低下。因此，完善规范执行机制，需要在执行人员专业化、执行程序的规范化、执行结果透明化等几个方面建章立制，把决策执行力的提高真正落到实处。
4．完善监督考评问责机制
完善监督问责机制，需要注意以下几点。第一，要健全高校党政领导干部监督制度，逐步形成“上下协同、各方结合”的监督网络和监督体系。第二，要完善高校党政领导干部考评制度和高校领导班子集体考评制度，实现高校党政领导干部和高校领导班子集体考评的制度化、常态化和民意化。第三，要健全高校党政领导干部问责制度，实现高校党政领导干部问责的制度化、常态化和民意化。
参考文献：
[1]《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，中共中央1996年3月18日发布。
[2]《中共教育部党组关于加强普通高等学校基层党组织建设的意见》，中共教育部党组2007年5月25日发布。
[4]陕西省内西北大学等15所普通高等学校的《党委常委会议事规则》、《党委会议事规则》、《校长办公会议事规则》等文件。
[5]国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)。
注：本文是由“陕西省健全党对高等学校领导体制机制”课题调研报告修改而成，该报告由西北大学课题组完成，作者为课题组成员之一。
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